160403期|蔡益群：规划性政治：中国国家治理的中轴逻辑
1学人简介
蔡益群，江西理工大学副教授，政治学博士，主要从事地方政府与社会治理、政治哲学等方面研究。
摘 要：学术界主要是从政体逻辑和历史逻辑两个维度来研究国家治理的逻辑，侧重于分析权威体制中国家、政府方面的权能、权益和体制，因而有明显的“国家中心主义”色彩。为矫正该理论倾向，本文以权利研究为中轴原理、权威体制为中轴结构，构建起兼顾国家逻辑和社会逻辑的规划性政治分析框架，认为规划性政治的国家治理逻辑具有三大特点：天赋国家抵抗力、规划性权利形式和反应性权利体制。本文还通过分析不同历史时期的典型例证来支持这一观点，并说明了作为理想类型的规划性政治的独特价值和地位。
有关中国国家治理研究值得注意的进展，是越来越多研究者参与到国家治理逻辑的讨论和研究当中，并形成了一些极富启发意义的理论成果。这一研究取向的不同之处及其理论意义，是不局限于对西方治理理论的介绍和引进，而是试图实现治理理论的“中国化”阐释；期望超越具象性质的国家治理和地方治理的经验研究，发现治理实践稳定共享的动因、规范和体制，或建构国家治理的理想类型的“中轴原理”。
目前，虽然学界对该问题域的研究论点日渐累积，但却存在较明显的理论缺陷。主要表现是宽泛乃至没有限制地使用“逻辑”范畴，将本不具备“逻辑”层面意义的某些局部性、偶然性规则解读为逻辑，致使所谓的国家治理逻辑呈现出多样化趋势——“逻辑”究其内涵来说，应当是指具有根本性、全局性的原则，如果“根本原则”出现多样化情形，只能表明这些被视为逻辑的规则并没有达到“逻辑”高度，致使原本致力于逻辑层面的研究最终仍然停留于具象层面的研究。再比如，林林总总的国家治理逻辑的研究，论者均自立门户，自说自话，未重视对话，以发现联系区别，更说不上增进知识积累。究其原因，恐怕是研究者虽然明确了抽象化的逻辑研究意向，但是并未正确选择与此匹配、具有解释力的理论工具。本文的宗旨是试图构建有效的理论分析框架来探讨国家治理的逻辑。基本内容是先对国家治理逻辑的现有研究进行简要回顾和评论，在对话交流基础上建立以权利为中轴原理、权威体制为中轴结构的分析框架，即“规划性政治”框架，并提出规划性政治即国家治理的中轴逻辑；然后，选取三个典型例证来证明上述观点的可行性，最后讨论作为一种理想类型的规划性政治的独特地位和价值。
一、中国国家治理逻辑的研究：多种逻辑观点的评述
国家治理的逻辑的研究，实质是试图透过林林总总的、具体的治理观念、治理行为和治理体制，去发现和总结背后共享的、稳定的、支配地位的规律。目前，有代表性的研究成果主要是从政体和历史演变两个维度来把握国家治理的逻辑。为了方便表述和讨论，分别称为政体逻辑和历史逻辑。
政体逻辑。这一研究维度主要是从中国政体的内在特点和矛盾来探讨国家治理的逻辑。周雪光提出，中国自古以来承受规模之累，在权威体制与有效治理之间存在深刻矛盾，中华帝国得以维持的原因是发展出了帝国的治理逻辑。曹正汉认为，中国的国家治理经验是形成了以化解统治风险为目的的“中央治官、地方治民”的上下分治体制。冯仕政在解析国家运动形成和变异的机制时，主张国家运动的逻辑是由“革命教化政体”的内在矛盾——对超常绩效的追求与卡理斯玛权威类型的矛盾决定的。以上三种观点对国家治理体系的表述分别是权威体制、上下分治和革命教化政体，其共同之处是以强大的中央集权为后盾。
历史逻辑。该研究维度是从国家治理演变的历史脉络中归纳出国家治理的逻辑。林尚立总结了近代以来国家建设的经验教训后，提炼出以下观点：近代以来中国的国家成长的轨迹就是寻求实现权威、秩序与活力的高度有机统一。对于处于现代化中的中国来说，国家权力要能够创造转型发展，首先必须形成有效政治发展与政治有效性之间的良性互动，而政治有效性是中国政治建设和发展的中轴原理。基于对新中国60年以来国家治理体系的历史演进的总结，唐皇凤认为执政党主导和组织化调控是国家治理体系的本质特征。同样是对60年来对中国政府体制演变的历史考察，何显明认为国家治理模式演变的中轴逻辑时政府角色的转型，以实现政府、市场和社会良性互动的关系。彭勃等以考察环境卫生整治为切入点来分析整个国家治理的逻辑，认为各种治理手段变换的真实动因是动员稀缺资源实现有效治理。改革以来国家治理逻辑吸引了更多学者的关注。柯丹青在分析了农村改革中国家与农民的关系后认为，农村的私有化改革只是部分地体现了农民权力的权益主张，更主要的是体现了国家应对农民挑战、强化国家政治权力的逻辑。渠敬东等基于中国30年改革经验的社会学分析，提出中国治理体制总体上从改革前的总体支配向技术治理转变。汪庆华从国家建设角度提出，改革以来国家治理结构和治理方式的转型旨在通过提供健全的制度基础来促进市场经济的形成。黄冬娅从国家政权建设的视角来考察基层治理方式及其转变，提出基层治理的实质是国家为社会订立规则并获取服从。马骏运用波兰尼的“双向运动”理论来分析21世纪以来中国国家建设的基本特点，认为国家治理的重构在于平衡社会领域和市场领域的利益冲突。
不同于以上明确提出国家治理的逻辑的研究，张静认为，提出所谓“中国政治的模式”为时尚早，它还不具备稳定性、独特性和可模仿性。如果要做抽象程度较高的概括，只能叫做“反应性理政”，其特点是执政模式不固定,非正式渠道的大量存在。这种没有固定逻辑的治理体系被国外学者称为令人迷惑的“政策矛盾的国家”。
以上内容主要是从政体和历史两个维度来梳理现有文献，难免存在遗漏之处。在实际学术场景中，上述两个维度很难做非此即彼的划分。因为政体逻辑中的政体是处于历史变化中的政体，而作为国家治理的历史逻辑也主要是指政体运行的逻辑。就政体逻辑研究维度来看，三位学者作了一个共同的理论预设，即权威体制预设。这个预设在周文题目中毫无隐晦地表述出来了；冯文虽然没有在字面上明确这个预设，但却指出了中国权威体制的独特之处是将权威建立在卡理斯玛基础上，这种权威类型对超常绩效有着本能偏好；曹文则从权威体制的统治风险来阐述国家治理体系的实际运行。从更抽象的层面来分析，可以看到，政体逻辑有明显的“国家中心主义”色彩，即侧重于分析权威体制中国家方面的权能、行动和权益。因此还存在理论提升空间以从更宏观的视角来探究国家治理的逻辑。就历史逻辑的研究维度来看，可以将其看作是从具体面向对这种权能、行动和权益加以阐述，主要包括国家权威和有效政治发展、执政党主导和组织化调控、政府角色的转型、国家汲取资源、强化国家政治权力、为社会订立规则并获取服从等。因此可以说，政体逻辑和历史逻辑这两个维度的国家治理逻辑的研究，实质上都是在论述权威体制下“治理的国家逻辑”。从历史和当前的中国国家-社会关系状况来看，“治理的国家逻辑”确实能够解释国家和政府在国家治理中的地位和作用甚至是绝对主导性的地位和作用，但因忽视了社会体系在国家治理中的地位和作用而存在不可避免的解释限度，特别是在市场化改革和“双向运动”的背景下，其理论解释力度更为局促。事实上，尽管在权威体制下国家具有相当的自主性，但也难以自主到可以置社会逻辑于不顾的程度，国家和政府在治理中的主导地位和作用，不能脱离社会支持而单独存续，这是与传统权威体制的不同之处。汪庆华、马骏发现了“治理的国家逻辑”存在的问题，试图以市场逻辑和社会逻辑来矫正国家逻辑的问题。但是，无论是以市场逻辑、社会逻辑，还是以国家逻辑来概括表述国家治理的逻辑，都存在以偏概全的风险。有解释力度的分析理论需要提炼出能够同时兼顾市场逻辑、社会逻辑和国家逻辑的、更具抽象意义的分析框架，才能正确发现和分析国家治理的逻辑。
其实，政体逻辑和历史逻辑的研究维度已经为建立新的、更具抽象意义的研究框架提供启迪。这就是两个维度的观点最终均落在了维护或发展国家层面的主张、权能、资格和权益等方面。这些概念可以用“国家权利”这一范畴来统一概括，在分析框架里表征治理的国家逻辑。与之相对应的就是“社会的权利”，在分析框架里意指治理的社会逻辑。这样，就可以权利为中轴原理、权威体制为中轴结构来解释国家治理的逻辑，具体来说是以中国场景中独特的国家权利与社会的权利的相互关系来解释国家治理的逻辑。本文将这种建立在以权利为中轴原理、权威体制为中轴结构的权利分析称为“规划性政治”分析。应当指出，“规划性政治”不仅是理论方法，也是国家治理的实践方法，是国家治理的逻辑。
二、作为中国国家治理逻辑的规划性政治
在讨论规划性政治这一新的概念之前，先来简要界定以下基础性概念的含义。
（一）基础性概念
逻辑：逻辑是一个人们广泛使用而没有恰当定义的字眼。逻辑一词在日常用语中有四种含义：客观事物发展变化的规律；具体的理论、观点和道理；思维的规律、规则；或者是指逻辑学科。以上四种逻辑定义中，除了指学科定义，主要是指“规律”之意。本文所指逻辑即规律。
国家治理的逻辑：是指治国理政的规律。借用丹尼斯·贝尔的话来说，国家治理的逻辑是“概念性图式”，是解释社会的中轴原理，在解释国家是如何治理这个问题上，它设法说明其他结构环绕在周围的那种组织结构，或者是在一切逻辑中作为首要逻辑的能动原理，因果关系中的“第一位因素”。因此，国家治理的逻辑是国家与社会的中轴逻辑、结构性原则和主导性原则，是决定其他原则的“元原则”。
权利和权力：当今时代虽为“权利时代”，但为权利界定众所公认的定义并不容易。正如康德所说：“问一位法学家‘什么是权利？’就像问一位逻辑学家一个众所周知的问题‘什么是真理？’那样使他感到为难。他的回答很可能是这样，且在回答中极力避免同义语的反复，而仅仅承认这样的事实，即指出某个国家在某个时期的法律认为唯一正确的东西是什么，而不正面解答问者提出来的那个普遍性问题。”在西方权利学说谱系中，权利是由利益、主张、资格、权能和自由组成的综合概念。有学者认为以其中任何一种要素为原点，以其他要素为内容，给权利下一个定义，都不为错。对于权利观念，阿马蒂亚·森有更为独到的认识。在其权利方法语境中，森主张权利研究应当关注权利主体、特别是底层群体实际上的、有能力实现的权利，即“可行能力”。综合以上观点，本文中的权利，是指建立在可行能力基础上的主张、资格和权益。如果借用吉登斯结构化理论话语来具体解释权利，是指行动者制定和使用规范性规则（特定的权利和义务规则）和解释性规则（特定的知识库和知识框架）、支配和使用权威性资源（控制和引导的能力）和配置性资源（物质、人工制品及用品）的可行能力。这种使用规则和资源的可行能力不同于权力，后者是指某些人对他人产生预期效果的能力，具有有意性、有效性、单向性等特点。权力也不同于资源，权力是影响力术语，指政治体系中主体A的意图、行动和B的行动两者之间的因果关系，如果由于A的意图和行动，B试图去造成x，表示A对B施加了明显的影响力。简单来说，权利是指主体单方面的行动能力，不具有控制和影响他人的性质；权力是指实现自身意图的控制和影响他人的能力。两者关系相辅相成，不可分割。拥有权利的目的在于实现自身意图，权利从形式到内容均与场域中他者的控制力、影响力密切相关；掌握权力的目的在于保障自身权利，权力的性质和效能受到场域中他者的行动能力的影响和制约。
规划：规划同样是使用频率极高的术语。曼海姆认为，规划思维是人类思维发展的高级阶段，当人与社会从对个别对象和制度的有意发明进展到精心调节和明智掌握这些对象之间的关系时，就将谈及规划和有规划的思维。规划思维的特点是在每个情境中的关键地位掌握事变的复合特点，其最基本要素是，不仅仔细思考个别目的和有限目标，而且还了解这些个别目的对更为广泛的目标最终将有什么样的作用。可以看出，曼海姆对规划的定义包括两个层面：行动的合理性和有效性，以及相对于特定目标的功能性。哈耶克不太赞同曼海姆对规划的定义。在他看来，社会层面的规划，不是指运用明智的预见以尽可能合理地处理问题，而是指根据单一的规划对一切经济活动加以集中管理，规定社会资源应该“有意识地加以管理”，以便按照一种明确的方式为个别目标服务。所以，哈耶克所说的规划是指特定目标视角下的集中管理，而不包括行动的合理性和有效性因素。本文中的规划综合了曼海姆和哈耶克的规划含义，是指根据特定目标对规则和资源的生产与再生产加以集中管理，以保障规则和资源的使用不偏离该目标，并在主观层面有助实现该目标。规则和资源的集中管理，一方面是规则和资源使用的明确方式，另一方面是指规则和资源可行使用能力在不同主体间分配的集中管理。前者是后者的外在体现；后者是前者的依据而更具实质意义，是规划的主要含义。
（二）规划性政治：定义和特征
按照戴维·伊斯顿的理解，政治是指社会价值的权威性分配。这里所说的社会价值是指宽泛意义上的精神利益和物质利益；权威性则是指当人民被蓄意实施权威手段或受它的影响而认为他们必须或应当加以服从时，一项政策就是带有权威性。具体来说，社会价值是指规则和资源的总和，政治是指制定和使用规则、配置和使用资源的权利的权威性分配。
所谓规划性政治，是指按照权威机构的目标来设置、分配和使用权利以保证该目标的实现，所有其他主体的权利的性质和地位取决于它对于该目标的功能。规划性政治的实质是指以国家为核心的强势行动者与社会群体、特别是以工农阶层为主体的弱势行动者之间的关系状态，即强势行动者依照自身特定利益和意识形态的需要，有计划地赋予弱势行动者以规则和资源的生产与再生产能力。强势行动者之所以没有排斥弱势行动者而独占权利，以致后者处于无权利状态，是因为弱势行动者的无权状态会导致整个政治社会陷于停滞，强势行动者的安全无法得以保障。因此，规划性政治不是指为制定和执行单一项目、政策提出工作规划，而是指对行动者的可行能力加以规范，是对权利的规划，使之服务于权威机构的规划性目标。即使是在具体的政策规划过程中，某些事项得到重点支持和优先发展实质上体现的是权利优先性。在规划性政治体系中，行动者制定和使用规则、分配和使用资源的行为需要与国家的象征性的（意识形态、价值观等）或实质性的目标、规训（法律、重大决策等）保持一致，至少不发生违逆。在合法性层面上，它有两个基本权利体系，即国家权利体系和社会的权利体系，国家权利没有简单排斥社会的权利，而是以后者作为现实基础；社会的权利不是自足的，而是以国家权利作为存在依据。因此，规划性政治是不同于权威政治和民主政治的，而是处于从权威政治到民主政治连续普中的独特政治样态（后文会做进一步论述），在体制上同时具有权威体制和民主体制的特征，融合了自上而下的精英控制与多数人的同意和参与的混合体制。这一逻辑从权利观念、权利形式和权利体制三个方面展现出来：
“天赋国家抵抗力”。不同于西方国家自古典自由主义时期就奉行“天赋人权”，以人的权利作为政治合法性的基础，强调自然权利优先于法律，政府职权在于保障人权，“国家抵抗力”自古以来就是中国最高的政治价值，是政治合法性的基础和不证自明的第一法则，是与“天赋人权”相对应的“天赋国家抵抗力”（宽泛的说法是“天赋国权”）。也就是将增进国家力量、维护国家安全和秩序作为目标框架和真理化机制。福柯称其为“国家理性”(raison d’Etat,有的译成国家理由)，认为这是欧洲国家在16-17世纪治理技艺的基本特点和基本框架。中国自古以来就围绕国家理性来制定治理技艺，展开治理实践。“普天之下，莫非王土；率土之滨，莫非”这句《诗经》中的经典诗句在中国早期国家形成阶段就成为了治理的限制性原则和目标，成为国家理性的最早写照。在接下来的数千年的历史变迁中，国家理性始终是统领仲裁各种价值争议的真理化标志和理解性原则。这一点在孙中山思想体系中体现得也非常明显。在他看来，中国最为紧迫的不是追求个体自由，而是强化国家抵抗力，为了这个目标可以牺牲个体自由。不过，国家抵抗力原则毫无抵制地通行于全社会显然是过于理想化的目标，它只能完美地出现在彼岸世界，从彼岸到此岸的飞跃，还需要借助于具体的政治设计和制度安排来沟通、联接和外化，这就是“大一统”和中央集权。从现象上来看，大一统和中央集权很容易被视作强化国家抵抗力的最可靠、最极致的方式，相对于国家抵抗力这一抽象原则来说，也显得更加具体，易于外化于形。这种实用主义思维的结果是导致作为实现价值理性（国家抵抗力）的工具理性（大一统和中央集权）上升到价值地位，成为规范社会行为的最高价值，进而实现从价值崇拜向制度崇拜的蜕变。这一历史逻辑仍然时常体现于当今国家治理当中。
规划性权利形式。这是由国家抵抗力衍生的权利形式。这一生衍生权利包括两种基本形式：地方政府权利和社会的权利。为了简化讨论，本文所指的衍生权利是指社会的权利。其衍生性包括三个层面的含义：第一，社会组织及其成员并非处于无权利状态，权利形式也不是像裴宜理所说的那样只有两种形式：生存权和经济发展权。而是包括了法律权利、政治权利、社会权利和参与权利四种基本权利形式。第二，社会的权利并不同于西方国家意义上的权利意识，具体来说，社会权利体现的是政府对生存道德的认可，对人民过上体面生活的认同；法律权利、政治权利和参与权利等所体现的并非追求个人自由，而是对政府权力的认可而非挑战，隐含着对集体之善的伦理义务。有学者称此意义上的权利为“德性权利”。第三，社会的权利不是与生俱来的，也不是由公民社会自致和自赋的，而是由以国家为核心的权力结构认可和自上而下赋予的，权利赋予的依据是特定的目标规划。具有上述含义的权利形态是特殊形式的权利，为区别于自然权利和公民权利概念，本文称之为“规划性权利”。
反应性权利体制。有学者认为，当前国家治理呈现出反应性理政的特点：一是执政模式不固定，而是根据社会变迁做出反应，在稳固执政权的前提下，适应社会的需要不断调整自身和社会其他群体的关系。二是大量非正式渠道同正式渠道共同发挥作用。周雪光解释说，形成这种治理逻辑的原因是在权威体制下，帝国治理始终面临委托-代理的组织困境，正式与非正式的并存和转化是应对挑战的核心机制。周氏主要是从组织学的角度来解释反应性体制，但如果从结构功能主义角度来说，组织层面的问题只是原因之一，功能和目标层面的问题可能是更为根本的原因，或者说不可或缺的基本原因。“天赋国家抵抗力”即是这个功能和目标。而它本身却有内在矛盾，主要体现在：第一，强化国家抵抗力的基本途径之间的矛盾。基本途径有两种：资源集中和资源分散。资源集中一方面增强国家提取、分配和管制的能力，一方面削弱地方势力，使得国家抵抗力得以提升。但是资源的不适当集中会削弱社会自足能力和社会活力，导致国家抵抗力的增强缺乏必要基础和可持续性，结果反而是降低国家抵抗力；资源分散可以因激发社会活力而强化国家抵抗力，但也可能壮大地方势力，降低国家资源汲取能力，以致国家可能面临内忧外患的风险。因此，如果国家出台制度化的资源配置方式，强化国家抵抗力的目标并不一定得以实现，反而可能造成事与愿违的后果。第二，国家抵抗力面临的形势千变万化，判断其挑战存在较大的主观因素。比如，对于20世纪70年代的国际形势，毛泽东始终认为世界大战不可避免，因此需要加强资源集中和控制，强化战略储备、重工业建设和国防建设。但邓小平认为，世界大战是可以避免的，和平与发展是时代的主题，故选择了放权让利改革，将工作中心转到经济建设上。因此，鉴于形势变化及判断的主观性，不太可能就集权与分权形成制度化安排。
总之，所谓规划性政治的国家治理逻辑，就是围绕着国家抵抗力这个天赋的最高政治价值，使用不同方式来改变社会的权利；这一逻辑是甚至是理解中国政治变迁的主线。建国60多年以来，中国政治状况取得了很多进展，诸如阶层利益分化、社会组织发展空间拓展、出版物未局限于特定意识形态和价值观体系之内、政府科层化水平有了较大提高、个人选择权增大等。但这些变化并没有改变基本的政治事实：政治格局和一元化权力结构并没有发生改变。为此需要思考：在权力结构没有变化的情况下，是什么变化了，并推动中国政治发展？理性思考不能局限于工具层面的具象解释，而需要发现一个与权力相对等的概念并以此为基础提炼新理论、深入到价值层面和结构层面来揭示其原因。这是本文提出以权利为中轴原理、以权威体制为中轴结构的“规划性政治”分析框架来讨论国家治理逻辑的宗旨。
三、典型例证
规划性政治的国家治理逻辑的核心是平衡国家权利和社会的权利之间的关系，目的是控制社会的权利的界限始终维持在国家权利的规划之内。下面笔者从重要的历史时段选择几个典型例子加以说明。由于篇幅的限制，这些案例分析只能说是历史意蕴的缩略图景。
（一）国防与地权
1950年6月25日，朝鲜战争全面爆发。这对于历经战乱、无工业基础、国防力量薄弱的新生国家来说，无疑是建政的最大挑战，“国防第一”必然成为基本国策，强化国家抵抗力作为最高的政治价值也就不可能随政权更迭而改变。在当时，除了抗美援朝，另一基本建政举措是土地改革，赋予农民土地所有权。通过分析“国防第一”和农民土地权利之间的内在关系，可以揭示建政过程中的国家治理逻辑。
中共中央选择的全面土地改革的时机，相当程度上展示了其中的权利逻辑。关于土地改革的设想，在1949年9月29日通过的《共同纲领》中就作了明确规定：必须“有步骤地将封建半封建的土地所有制改变为农民的土地所有制”；在经济政策第27条中原则性地提出了土地改革的基本步骤和方法，即“必须发动农民群众，建立农民团体，经过清除土匪恶霸、减租减息和分配土地等项步骤，实现耕者有其田”。但此后未有进一步工作进展。在长达8个月之久后，即在1950年6月召开的中共七届三中全会上，中共中央才着手紧锣密鼓地部署土地改革运动。并且在这次会上，毛泽东明确宣布，实现国家财政经济状况根本好转必须具备三个条件，其中第一个条件是“土地改革的完成”。为什么中共一直声称中国革命的根本问题是农民土地问题，却并没有一俟建国就实施土改而是延宕了较长时间？其中原因是错综复杂的。但无论何种原因，都表征着国家治理的逻辑。事实上，土地改革的时间点同朝鲜战争的爆发时间是一致的。此时间上的一致很难理解为历史巧合，而应当视为两者之间的必然联系所致。可以这样来理解，朝鲜战争对国家抵抗力构成的严峻挑战，迫切需要国家赋予农民土地权以获取广泛的支持，共同应对挑战。这就很容易解释，此次土地改革不是将土地简单分至各家各户，而是“政治土改”，是一项无可比拟的革命的和军事的策略。
但地权制度却比较模糊，因为国家始终没有将农民可以自由处置自己的土地作为治国的基本法律。在朝鲜战争背景下，国家需要大规模动员农民认同新政权和支援战争，同时要实现国家对乡村社会的控制。而这两者存在冲突。有效的动员须以均分地权为前提，对乡村社会的控制则需要国家集中地权。如果建立制度化的农民土地权利形式，可能会排斥国家政权向乡村社会的延伸，削弱国家对乡村社会的控制能力；如果没有落实农民土地权利，农民会失去支持新政权的动力和积极性。因此，无论是制度化的农民土地所有权，还是制度化的国家土地所有权，都将给新政权造成政治困境，较合理的政治选择只能走“中间路线”，给国家和农民都保留所有权空间，从而达成国家和农民的“双赢格局”，即国家获得农民，农民获得形式化地权。这就造成了土地权利的正式与非正式并存和转化的体制特点。
（二）党的权威与村庄民主
对于20世纪80年代初启动的村民自治，政学界形成了赞同、怀疑或是否定等态度。对此问题，裴宜理认为正确的认识方法是从晚清以来的乡村自治变革这一历史视野来加以审视。如晚清的地方自治改革目的在于恢复帝国的统治活力，国民党统治时期的乡村自治运动目的是为了保障中央控制和国内安全。但事与愿违，这些自治改革造成了国家政权“内卷化”，为革命铺平了道路。裴宜理认为，基于历史考量，当下共产党主导的农村自治改革主要是为了限制地方干部专断和腐败行为以加强地方权威的责任。因此，村民自治改革与其说是推进民主，不如说是为了预先制止民主向国家层面延伸。但即便如此，也有人担忧村民自治改革的累积性影响是否会像历史上的自治改革那样导致革命。柯丹青注意到，在80年代兴起的关于村民自治的旷日持久的争论中，无论是改革的支持者还是反对者，对村民自治都持一种“工具主义”态度。其争论的焦点就是，村民自治究竟是提升还是削弱了党在农村的权威？是促进还是阻碍了国家政策的执行？以及村民自治是否可以向西方国家展现中国的民主形象等。因此，村民自治推进过程实际上是适应工具主义需求的过程，其存在是以巩固党的合法性、提升国家在农村的治理能力和国际民主形象为前提的。史天健通过深入访谈和实证观察，就发现政府官员推动农村选举的目的并非是为推进政治体制改革，其根本目的在于巩固党的权力，转移国外的批评，改变农村行政管理的政治过程。欧博文和李连江也认为农村选举的目的是为了增强党在农村的支持程度，村民自治实质是为了清理无能、腐败和专断的地方干部，从而恢复村庄权威的活力，而所有这一切都是为了巩固现有制度。
（三）国家治理困境与抗争权利
正如孙立平所说，20世纪90年代中后期以来国家治理改革的基本现状是，计划经济体制下的全能性、总体性的政府权力没有根本改变，反而同市场密切结合在一起，比原来更加强有力，以致形成了相当稳定的利益格局，甚至是强有力的既得利益集团。这个既得利益集团不同于一般的利益集团，而是政府权力同资本相结合的权贵集团，它是推进改革的最大阻力。与权贵集团的产生形成鲜明对照的是以工农群体为主体的弱势群体的形成和底层社会的形成。权贵集团同底层社会的出现，使国家治理面临严峻挑战，尤其是所谓“权贵集团”，所害尤甚，会造成社会活力下降、两极分化、法治倒退、社会溃败乃至生态灾难。面对着这些治理困境，国家治理方式必须进行革新，事实上也确实发生了较大变化。其中标志性环节就是重建国家-底层社会的互惠关系。这种互惠关系，现实表现就是国家寻求底层社会合作以清理威胁国家安全的“权贵恶政”，弱势群体寻求国家权力保护权利。就国家方面来说，转变汲取型政府职能，以善政获取弱势群体的认同和支持；同时采用多元控制策略，非正式地赋予底层社会抗争权利，以制衡地方政府任性施政。就底层社会方面来说，民生权利得到发展，抗争性的自我保护权利取得了某种合法性。也就是说，弱势群体的权利在国家应对治理困境中获取了拓展空间。
观察社会自我保护运动的某些典型事件及国家态度，大体可以总结出这一国家治理的逻辑。以2008年6月贵州“瓮安事件”为例，从事件发生到事件结束，贵州当地各级政府、中央媒体一边倒地同情和声援参与群体事件的普通群众，而对地方政府则提出了严厉声讨。在事件发生不到一周之内，贵州省委对“瓮安事件”的相关责任人启动干部问责制，开启了中国重大突发群体性事件干部问责的先河。同年11月，《人民日报》发表题为《从严治党要体现在干部管理上》的评论员文章，间接表达了中央对此事件的态度。文章指出，“今年6月，贵州省瓮安县发生一起大规模群体性事件。引发这一事件的重要原因，是少数领导干部不负责任、工作不力，致使小问题酿成大事件。……这一事件再次提醒我们，必须把从严治党的要求体现在干部管理上，对干部严格管理、严格问责。”时隔4年之后，《中国青年报》刊载了一则有趣的后续报道，讲述了瓮安事件中拿汽油瓶冲击政府的“刁民”当选2012年瓮安县人大代表的故事。人民网、新华网等中央媒体进行了转载。从瓮安事件应对过程及当事人所遭遇的态度和结局来看，国家采取了“分而治之”的策略，具体表现是，支持普通民众的抗争权利，控制和问责地方政府背离互惠原则的行为。
以上三个例证分别选自不同的历史时期。其三者在国际国内形势、国家治理方式和权利形式等方面存在较大差异，但规划性政治的国家治理逻辑却是一以贯之的。
四、政治谱系中的规划性政治
在中国，国家在治理过程中发挥着重要的、甚至是权威性角色。因此，以国家抵抗力为最高政治价值的规划性政治不仅是国家治理的逻辑，还可以理解为是整个国家的政治生活的主导性原则，构成一种理想类型的政治形态。要确定规划性政治的可信度，还需要在理论说明，作为一种理想类型的规划性政治，与学术界发展出的全能主义、新权威主义等政治形态术语相比，是否能够在知识积累中获得独立的价值和地位呢？
从研究进路来看，全能主义、新权威主义以权力研究为进路，有明显的国家主义和精英主义倾向。其中全能主义侧重强调政府对社会随时随地的干预及其必要性，新权威主义则主张中国改革需建立一个强有力的现代化导向的政治权威，建立专家治国模式，以此作为社会整合和秩序稳定的有力保障，同时为经济发展提供良好的外部环境。规划性政治主张以权利为中轴原理、权威体制为中轴结构建立理论框架，研究执政党一元权力结构和中央集权的制度背景下，中国的权利观念、权利形式和权利体制。就理论研究的完整性来看，权力研究和权利研究是基本进路和基本内容，二者不可替代，不可或缺。正如有学者所言，当下政治学科发展和政治理论研究理路，不外乎是“权力”和“权利”，即一个是传统的国家权力及其组织结构和运动过程的研究，一个是新兴的关于社会权利和公民权利的研究，这两大套路无高低之分，无轻重之分，因为都是国家现实的需要，因而相映生辉。不仅如此，一方面，国家的终极目的是其疆域内民众的福祉，好国家的标准是公民权利的实现度和满意度；另一方面，公民权利和福祉的实现又离不开国家的正确导航。因此，规划性政治进路弥补了全能主义、新权威主义两大进路在权利研究上的缺失，同时又没有忽略国家在治理中的重要地位和作用，而是将权利研究置于这一现实制度背景下来分析权力和权利之间的相互作用和相互关系，进而在一个研究框架中综合了国家和社会这两大理论要素。
就政治类型判断来看，规划性政治是不同于全能主义、新权威主义的独特政治类型。就理论分析来看，建立在国家-社会二元划分基础上的政治类型，是由国家改变社会的类型到社会改变国家的类型的连续谱构成。在连续谱的一端，是国家改变社会的政治类型，即权威主义。其特点是强调国家及其代理人为巩固统治权力强势控制社会，并按照统治权力的内在需求来设置社会生活的价值、规范和制度。在连续普的另一端是社会改变国家的政治类型，即民主主义。它主张权利本位，强调公民社会的基础性作用；主张分权制衡、多元主义和有限政府；主张“人民的同意”是政治权力的合法性基础，强调大众化政治参与。权威主义主张以国家权力为中心来推动社会体系的发展，民主主义强调以公民权利为中心来推动社会体系的发展。这两种政治类型可以归结为韦伯意义上的“理想类型”。在现实社会中，既不存在纯粹的国家改变社会的类型，也不会有纯粹的社会改变国家的类型，而是国家和社会共同在场，相互作用的类型。在以权力为互动中轴的场域中，生成了国家主导的国家-社会互动关系；在以权利为互动中轴场域中，形成了公民社会主导的国家-社会互动关系。前者是“实践的权威主义”，即全能主义或新权威主义的政治类型；后者是“实践的民主主义”。但是有一种政治类型是比较特殊的。即，权力是国家-社会互动的中轴，但这种互动关系在以国家权力为支点的情况下，整个社会将陷于停滞，统治者设置的政治社会发展议程将被搁置；在这种政治风险的“逼迫”下，统治者需要根据其统治能力的实际情况和发展议程赋予社会以权利，增强社会的行动能力，以保证统治者的政治规划付诸落实；而社会行动能力增强的上限是以不威胁统治权力为前提，当这种行动能力的增强潜在政治挑战风险时，统治者将采取必要的政治强制方式终止权利赋予。在这种形势下，国家权力是国家-社会互动的中轴，社会的权利是不可或缺的互动支点，它从内容到形式都由国家权力依据统治权利的需要来规定，国家权力又不能脱离社会的权利独自运行，国家权力与社会的权利既相互依存，又相互冲突。这种政治类型就是“规划性政治”。（政治类型连续谱如图示）规划性政治以权利为中轴原理，以权威体制为中轴结构，在实践中增进了国家权利和社会的权利。规划性政治不是对具体项目的技术过程性谋划，而是权利的规划。
政治类型连续谱
就政治发展路径来看，全能主义、新权威主义提出了改革政治权力体制的构想，规划性政治则主张以增进权利、尤其是保护弱势群体权利的政治发展构想。
本文尝试初步提出规划性政治的分析框架来解释中国国家治理的逻辑，并认为可以此范畴来界定中国政治的主导性原则。这个概念或可解答一些重要的理论问题，诸如总体性社会或全能主义政治消解后，中国具有怎样的社会形态和政治形态？如果不能照搬西方国家公民社会理论来解释中国的国家与社会的关系，那是否可以提出关于中国的国家-社会关系的本土化概念？本文抛砖引玉，以引发学界更多的理性思考，创立更具解释力度的分析范畴。
本文原载于刊于《学术界》2016年第1期
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